• 新区域主义与“缺陷重构”——兼论防疫常态化的城市规划治理范式
  • 资讯类型:城市规划  /  发布时间:2021-12-30  /  浏览:78 次  /  

2020年,突如其来的新冠疫情对以区域一体化、城市增长联盟为表征的新区域主义造成了极大冲击,由地方政府、盈利部门、非盈利组织缔结的区域生产关系,因封关、限飞、禁行等政策限制及舆情发酵、民众恐慌等舆论因素发生解构。地方政府因疫情期间的防疫需求,采取了严格的空间限行政策,代表着具有科层特性的、政府主导的管制手段与模式的回归。依照“非典”、“H1N1”、“MERS”等疫情防控的经验,疫后形成的具有分离性、缺陷性的“战时”格局仍将持续一段时期,并为今后数年的区域生产关系打下防疫常态化的烙印。

疫情产生变革。一方面,公共卫生、社区管理、舆情发布等原先被视为政府主导的公共事务工作首次大规模引进市场与资本力量,如地方政府联合大型商超为封闭社区提供生活服务,通过互联网企业为抗疫提供信息化服务,“健康码”得到国家政务服务平台认可。这种“借民力以资民利”的政商合作模式首次得到广泛认可,标志着后疫情时代资本广泛参与并扮演重要角色的治理新格局的出现。另一方面,原先已嵌入全球化经济生产网络的外需市场突然性收缩,因而内需市场的扩张与挖潜得到空前重视,并且表现出在产能与需求均客观存在的背景下,由于消费及运输行为的客观限制,市场难以实现产销流通运转的阻隔困境。针对所发生的变革,经典的新区域主义理论着重描述演化性、发展性的区域格局,难以对区域关系突发性的解构与重构进行解释。因此,需要对经典的新区域主义提出适当修正,以阐释、解决与预测后疫情时代的区域格局。



缺陷重构:


应对空间功能缺陷的理论范式构建


缺陷来源于行为,却映射在空间,表现为对于某些空间功能的限制,因而出现“缺陷”。常态背景下,一体化发展是未出现“缺陷”时的区域发展主流,在我国其特征呈现等级与网络化力量并存的城镇体系结构,既有行政主导的科层关系,又有经济主导的网络化关系,表现出“平级竞合、级差分工”的区域合作模式。为消解因城市行政级别的科层关系而固有存在的、以行政手段调控资源分配的保守的区域分工模式,尺度重构作为促进网络化区域关系发展的手段,具体包括权力上移(scaling up)与权力下移(scaling down),以空间手段达到区域合作深化的目的(图1)。

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图片▲ 图1 | 发展常态化背景下的尺度重构逻辑


尺度重构为区域发展带来了巨大红利,有效地整合了原先零散的资源分配,并且利用“窗口空间”提升了区域整体的政策开放度,但也一定程度上导致了空间的极化发展。对于区域可调配资源相对薄弱的中西部地区,以行政手段参与尺度重构进一步加速了区域资源极化,更加突出了城镇体系结构中的单中心特性。集聚同时产生效益与风险,当功能性“缺陷”发生在高风险的集聚枢纽时,由于单中心的城镇体系结构仅具有中心城市一个支点,区域的外围地区功能高度依附于中心城市,“支点”缺陷必将对区域职能体系产生重大影响,导致整个城镇体系结构“无险可守”。


 缺陷出现:


 地方治理失灵的对策范式


当缺陷的严重性超过了地方政府治理的能力阈值时,区域因此出现政府失灵(government failure)现象,空间尺度也由于治理缺陷的客观存在、“绕道而行”的行为选择而发生重构。区别于因政府提供的公共物品无法满足多元化、异质性的大众需求而出现的政府失灵现象,功能性缺陷是因为突发事件对于地方政府的治理能动性产生影响,导致其治理能力与大众基本需求的错配。基于此,西方1970年代后被广为接受的、利用非政府组织(NGO)的功能定位替代失灵的政府与市场,以解决公共物品对大众的均一性供给问题的第三方政府理论,对于功能性缺陷解决是无力的。


以“新冠疫情”为例,美国疫情传播的严峻形势及因黑人被执法致死导致的冲突升级等一系列事件可以理解为“地方政府+NGO”体系的失灵。这一结果是由于在新区域主义逻辑内,自由化的地方政府在面临功能性缺陷时,为保障小区域内的安全利益与生产逻辑,在缺乏政府主导的明确性区域统筹与制约的情况下,地方政府更加倾向于构筑“缺陷”、限制与切断该地区的社会经济联系,而非为其提供援助。与此同时,NGO不具有独立能力提供大范围、广谱性的公共物品,在基本公共物品难以得到满足、缺陷外的地方政府“作壁上观”的背景下,NGO的业余性、慈善失败将引起新一轮的志愿失灵(voluntary failure)现象(图2)。

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图片▲ 图2 | “地方政府+NGO”的缺陷应对范式


中国治理“新冠疫情”的过程与经验,为功能性缺陷提供了新的对策范式。不同于地方政府供给均一性、广谱性公共物品及NGO提供异质性、特定性公共物品这一逻辑,中国治理经验表明有为政府在应对功能性缺陷中所发挥的巨大作用,即积极有为的政府利用一系列治理层级调整与要素积极投入的手段,为缺陷地区提供基本保障与“托底”。在“新冠疫情”中,随着武汉市公共卫生机构无法承担疫情产生的病患负荷,出现了明显的“政府失灵”,其上下级政府在应急情况下迅速采取行动,包括以权力上移为表征的应对“新冠疫情”领导小组及国家卫健委的医疗资源调配,以及以权力下移为表征的治理举措下沉社区、网格化管理(图3)。

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图片▲ 图3 | “中央-地方-基层”的缺陷应对范式


 缺陷干预:


 应对空间功能缺陷的治理机制


不同于西方“地方政府+NGO”类似于补足关系的治理结构,我国基于梯度关系的“中央-地方-基层”治理结构为疫情的冲击提供了可替代性的缓冲层级。地方政府所提供的公共物品与治理能力是有阈值的,因此需要多元主体将事权“分装打散”,以满足精细化管理的实际需求。“地方政府+NGO”模式将通行性事权收归地方政府所有,将冗余事权与监督的权力交由NGO组织,建立起类似于执政与在野的辩论性治理体系,具有公平、透明、开放的优点;但其运行效率在辩论中实际上受到折损,在突发缺陷应对中,形成地方政府由于透支治理能力导致无力、NGO组织由于其能力的不充分性、业余性、父权性导致盲目的逻辑困境。

反观“中央-地方-基层”的治理结构,在地方政府企业化背景下,省、市、县三级地方政府主体被赋予了更多的能动性,因此为区域一体化提供了制度基础,保障了常态化背景下依靠非行政力量主导的区域生产关系。当缺陷形成时,用作“托底”的上、下级政府不同于NGO组织的业余性与在野特性,有为政府的善治诉求与直管或隶属的行政层级关系都导向于地方事权的快速重塑与接管,以引导区域整体向好发展。


在新的范式中,资本不再是努力逃逸政府约束的惟利者,而是被纳入到缺陷重构的治理体系中,相较NGO组织提供了更加专业化的市场服务,并且获得官方的认可。资本参与治理的过程具体分为两个阶段:第一阶段中,资本先于政府发力,以支付宝“健康码”为例,地方政府应复产复工需求,利用市场的高效性与成熟性,迅速开发满足城市治理需求的公共物品;第二阶段包括中央政府出台规范性文件,统合地方政府间的差异化措施,保障常态化区域的做法统合。通过国家政务服务平台推出“防疫健康信息码”,实现了地方政府与中央部门的治理一致性,统合了区域之间自行制定的标准差异与规则转化,为区域一体化的重构提供了法理性许可。通过发挥有为政府的能动性,在“中央-地方”的治理体系中区分出措施性主体(地方)、衡平性主体(中央),形成“地方政府想办法,中央政府规范化”的权力分工格局,成为疫情中重构秩序的制度纽结。



结论与讨论


本文在若干治理理论的基础上,总结“后疫情时代”经济与防疫常态化的治理举措,初步建立了“缺陷重构”的理论分析范式,对经典的新区域主义理论提出了修正,认为空间尺度分离、治理权力调整、经济内需挖潜等三个维度的联动耦合,是疫情得以应对、经济逐步恢复的“中国经验”。

进一步研判缺陷出现、缺陷干预与缺陷弥合的全过程,仍有若干问题留待探讨:中国疫情得以迅速应对控制,其制度原因是各级政府的积极有为,各级政府通过行政力量加以干预,一定程度上消解了NGO组织的志愿失灵效应;但以行政手段介入的方式具有令行禁止的刚性特性,如若出现事权分配重叠、干预方式模糊、施行途径多样的情况,极有可能发生有为诉求的矛盾与冲突。不同于国外“地方政府+NGO”类似于控辩双方一方积极有为、一方消极中立的合作模式;我国“中央-地方-基层”三个政府层面均扮演积极有为的行动者角色,如何凝结各层级的有为诉求,精细化分配事权,形成治理合力,将是今后研究的重点。




                                                                                                                                                       编辑:林糕糕

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